Генпланы без удзелу горада

Гэта важны кантэкст, бо мы абмяркоўваем не дробную інструкцыю, а правілы, якія вызначаюць, хто ўвогуле мае права ўплываць на тое, як будзе выглядаць горад ці аграгарадок.

У пакеце паправак сапраўды шмат таго, што можна назваць «нармальнай тэхнічнай працай»: удакладненне тэрмінаў, карэкціроўка працэдур, лічбавізацыя атэстатаў. Гэта трэба, але само па сабе не робіць рэвалюцыі.
А вось адзін блок змен — пра генеральныя планы — гэта ўжо не пра тэрміналогію, а пра цэнтралізацыю ўлады.

Праект прапануе зрабіць Міністэрства архітэктуры і будаўніцтва заказчыкам распрацоўкі генпланаў для населеных пунктаў з колькасцю насельніцтва больш за дваццаць тысяч і для аграгарадкоў, з асобнымі выключэннямі.

У абгрунтаванні гэта падаецца проста. Нібыта выканкамы «належным чынам не праводзяць працу» па выяўленні і асваенні тэрыторый, таму патрэбна перадача функцыі заказчыка на рэспубліканскі ўзровень, каб «у аптымальныя тэрміны» забяспечыць праекты.

На паперы выглядае як кіраўнічая «аптымізацыя». У рэальнасці такое рашэнне будзе выключэннем мясцовага ўзроўню з ключавога вузла прыняцця рашэнняў у горадабудаўніцтве, дзе хоць нейкім чынам улічваліся мясцовыя інтарэсы (нават калі слаба і фармальна).

Сёння, калі заказчыкам выступае мясцовы выканкам, ён арганізуе працэс. То бок - задае рамку тэхзадання, суправаджае распрацоўку, камунікуе з гараджанамі, адказвае за інфармаванне. Гэта не ідэальная мадэль, але гэта хаця б стварае канал, праз які ў план трапляюць мясцовыя патрэбы — ад транспарту і школ да зялёных зон і канфліктаў вакол шчыльнасці забудовы.

Калі заказчыкам становіцца міністэрств, мясцовы ўзровень ператвараецца ў статыста. План горада робіцца без горада, а мясцовыя інтарэсы (калі пра іх нават і запытаюць) робяцца неабавязковымі пажаданнямі.

І тут ёсць яшчэ адзін фактар, пра які часта маўчаць. У краіне ёсць вядучая дзяржаўная арганізацыя, якая спецыялізуецца на распрацоўцы такіх дакументаў, і ў дзяржаўным рэестры градпраектаў рэгулярна бачна звязка «Міністэрства — УП “БелНДІПгорадабудаўніцтва”» па розных тэрыторыях. Гэта ўзмацняе ўражанне пра фактычную манапалізацыю праектавання і кіравання «зверху».

Юрыдычна «грамадскія абмеркаванні» ў сферы архітэктуры і будаўніцтва ў практыцы часта зводзяцца да фармату інфармавання і збору меркаванняў, без абавязку ўлады рэальна змяняць праект. Гэта нават адкрыта пішуць на сайтах мясцовых органаў як апісанне працэдуры.

На гэтым фоне выдаленне выканкама з ролі заказчыка генплана азначае, што нават гэтая тонкая нітка мясцовай суб’ектнасці становіцца яшчэ слабейшай. Рызыка простая: будзе менш сэнсу ў інфармаванні, менш сэнсу ў камунікацыі, больш прасторы для рашэнняў як трэба па плану, а не як працуе горад.

І гэта ўжо не пра эстэтыку. Гэта пра рэальныя наступствы — ад прамысловых аб’ектаў у канфліктных месцах да зносу кварталаў, зменаў функцый тэрыторый і праціскання «элітных» праектаў там, дзе яны ламаюць гарадское жыццё.

Другі істотны блок — наданне ўраду паўнамоцтваў рэгуляваць праваадносіны, звязаныя з засяленнем грамадзян у арэнднае жыллё. Гэта замацоўваецца ў тэксце праекта.

У абгрунтаванні прама тлумачыцца логіка: шмат змяненняў у падзаконных актах, патрэба ў больш аператыўным вырашэнні пытанняў засялення, таму і прапануецца ўзмацніць ролю Савета Міністраў.

Сама па сабе ідэя ўпарадкавання можа быць нармальнай адказнасцю дзяржавы, калі гаворка пра правілы і гарантыі. Але тут ёсць развілка.
Калі ўрад будзе толькі вызначаць рамку і празрыстыя правілы — гэта можна выглядаць як спроба зменшыць хаос і неўрэгуляванасць.

Калі ж рамка ператворыцца ў ручное размеркаванне і дадатковае звужэнне паўнамоцтваў мясцовых органаў, гэта будзе яшчэ адзін крок да мадэлі, дзе тэрыторыя кіруецца як табліца Excel з цэнтра, а не як жывы горад.

У праекце ёсць і рэчы, якія выглядаюць сапраўды карыснымі.
Першае — умацаванне магчымасці выкарыстоўваць аб’екты аўтарскага права ў праектнай дакументацыі і больш ясныя правілы адносна правоў на яе выкарыстанне пасля аплаты. Гэта можа знізіць страх перад нестандартнымі рашэннямі і адкрыць шлях да інжынерных і зялёных інавацый.

Другое — удакладненне механізму абгрунтаваных адступленняў ад будаўнічых нормаў і лагіка кампенсуючых мерапрыемстваў. Па абгрунтаванні бачна, што ўлада сама прызнае праблему неадназначнасці і патрэбу ў больш разумнай працэдуры.

Трэцяе — адзіная норма пра ўключэнне звестак аб археалагічных аб’ектах, воінскіх пахаваннях і пахаваннях ахвяр войн у матэрыялы планавання. Калі раней гэта не было абавязковым, то цяпер гэта плюс для памяці і аховы спадчыны.

Чацвёртае — лічбавізацыя атэстатаў і адмова ад абароненых бланкаў як абавязковай формы, калі ўсе звесткі ўсё адно ў рэестрах і публічна даступныя. Гэта зніжае бюракратыю.

Але ўсе гэтыя плюсы не адмяняюць галоўнага: змена роляў у генпланах пераважвае вагу пакета правак.

Беларусь з’яўляецца бокам Орхускай канвенцыі, яна ўступіла ў сілу для краіны яшчэ ў пачатку двухтысячных. Канвенцыя надае права ведаць, удзельнічаць у прыняцці рашэнняў і мець доступ да правасуддзя ў пытаннях, якія ўплываюць на асяроддзе і якасць жыцця.

Горадабудаўніцтва — гэта і ёсць якасць жыцця. Калі ўдзел зводзіцца да мінімальнага інфармавання, дзяржава можа фармальна паказваць адпаведнасць, але па сутнасці гэта будзе мімікрыя, а не ўдзел.

Прынцып субсідыярнасці (рашэнні прымаюцца на тым узроўні, дзе ўзнікае праблема) тут парушаецца вельмі груба. Развіццё горада з’яўляецца задачай мясцовага ўзроўню. Выдаленне мясцовай улады з ролі заказчыка генплана — гэта не «выпраўленне недахопаў», а пакаранне ўсіх тэрыторый цэнтралізацыяй замест адказнасці і ўмацавання кампетэнцый.

Па-першае, у норме пра заказчыка генплана трэба замацаваць абавязковы ўдзел мясцовых органаў не як кансультацыю, а як супольную адказнасць. Мадэль сумеснага заказчыка або абавязковае пісьмовае ўзгадненне ключавых рашэнняў з мясцовым узроўнем. Інакш гэта чыстая цэнтралізацыя.

Па-другое, патрэбны абавязковы публічны справаздачны блок па выніках абмеркаванняў: якія прапановы атрыманы, якія прыняты, якія адхілены і чаму. Бо цяпер нават на ўзроўні форума адкрыта сказана, што гэта не звароты і адказ не гарантуецца, што знеахвочвае ўдзел.

Па-трэцяе, неабходна прывязаць інфармаванне грамадскасці не да фінальнай экспазіцыі гатовага дакумента, а да ранняй стадыі: абмеркаванне мэтаў і альтэрнатыў да таго, як рашэнні зафіксаваны ў чарцяжах. Інакш удзел заўсёды будзе пасля факту.

Па-чацвёртае, калі перадача заказу міністэрству абгрунтоўваецца тым, што выканкамы не спраўляюцца, то патрэбны крытэрыі і адказнасць: якія менавіта тэрыторыі, за што, па якіх паказчыках, на які тэрмін, з якім механізмам вяртання паўнамоцтваў назад.

Прапановы мы падаем па расейску для беларусаў, якія захочуць самі прыняць удзел у абмеркаванні і выкарыстаць падрыхтаваныя намі рэкамендацыі ў сваім каментары на сайце Нацыянальнага прававога інтэрнет-партала.

• По генпланам: не убирать местный уровень из роли заказчика.

Предлагаю сохранить местный исполком как заказчика генерального плана либо закрепить модель совместного заказчика: Минстройархитектуры отвечает за методологию и финансирование, местный орган утверждает задание на разработку, участвует в согласовании решений и несет ответственность за внедрение. Иначе генпланы будут еще меньше связаны с реальными потребностями города и жителей.

• Если мотив — слабая работа отдельных исполкомов, решать это управленчески, а не “обнулением” полномочий.

В обосновании указано, что исполкомы “должным образом не проводят работу”, но это не аргумент для системной централизации. Предлагаю вместо изъятия полномочий закрепить стандарты сроков актуализации, обязательный план-график, показатели исполнения и ответственность должностных лиц на местном уровне.

• Уточнить и переписать подпункт о заказчиках генпланов так, чтобы не было двусмысленности из-за скобок и перечней.

Текущая редакция подпункта о “заказчиках по разработке” сформулирована тяжело и допускает разные прочтения (особенно из-за смешения исключений внутри одного перечня). Прошу изложить норму проще: отдельными строками указать, кто является заказчиком для каждой категории населенных пунктов.

• Закрепить не “информирование”, а минимальный стандарт реального участия в градостроительных решениях.

Предлагаю ввести обязанность: публикация материалов на ранней стадии, не менее одной публичной презентации, срок приема предложений, обязательный публичный отчет “что учтено и почему отклонено”, а также публикация итоговой версии с перечнем изменений. Иначе нормы останутся формальным выполнением минимальных требований.

• По передаче заказчика генплана Минстройархитектуре — обязать учитывать позицию местных органов в явном виде.

Если заказчик становится республиканским органом, нужно прямо закрепить обязанность: задание на разработку согласуется с местным исполкомом, и без этого согласования проект не может считаться завершенным; разногласия оформляются протоколом и публикуются.

• По арендному жилью — ограничить полномочия Правительства рамочными процедурами, а не решениями по сути.

Поддерживая наведение порядка со сроками и процедурами, прошу прямо указать, что Совет Министров устанавливает только общие правила и сроки, а решения о распределении и заселении конкретных граждан остаются на уровне местных органов в рамках жилищного законодательства. Иначе это будет еще один шаг к излишней централизации.

• По “оценке реализации градостроительного проекта” — сделать результаты публичными и привязать к корректировкам.

Раз порядок и показатели оценки реализации градостроительных проектов выносится на уровень Совета Министров, предлагаю обязать публиковать результаты оценки по каждому населенному пункту и закрепить, что по итогам оценки запускается процедура корректировки с публичным обсуждением.

• По сведениям об археологии и захоронениях — добавить требования к источникам и актуализации данных.

Поддерживаю включение этих сведений в градостроительные проекты, но прошу уточнить: из каких государственных реестров берутся данные, кто отвечает за актуализацию, и как предотвращаются ошибки, чтобы это не осталось “формальной галочкой”.

• По авторскому праву на проектную документацию — закрепить, что это не блокирует внедрение инноваций и зеленых решений.

Поддерживаю норму об объектах авторского права, но предлагаю дополнить гарантиями: возможность обоснованных отступлений от стандартных решений должна сопровождаться понятной и прозрачной процедурой согласования, чтобы инновации не упирались в ведомственные барьеры.

Матэрыял падрыхтаваны з удзелам Гана Скрыган, кандыдата геаграфічных навук, дацэнта па экалогіі, адмыслоўца з 10-гадовым досведам грамадскай экспертызы генеральных планаў гарадоў Беларусі.

Крыніца выяў: freepik.com